近日，財政部聯(lián)合國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了一份文件（見財政部網(wǎng)站），試圖制止地方政府及其融資平臺采用各類違法違規(guī)方式，進(jìn)行融資的行為。
　　在《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463，以下稱“《通知》”）中，四部委明確提出了“十六個不得”的要求。其中，對地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體提出了“九個不得”，即未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項目建設(shè)；不得對機關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品；不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項目融資；不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)；不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議；不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押；不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任；不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保；不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。
　　對地方政府融資平臺提出了“七個不得”，即地方政府對融資平臺公司注資不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司；不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資；不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目；因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機構(gòu)和個人借款；不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。
　　本人結(jié)合學(xué)習(xí)2010年國發(fā)19號文及這兩年多來，地方政府投融資平臺在規(guī)范、清理、整頓過程中的實際情況，認(rèn)為要充分理解463號文件的精神實質(zhì)，需要從以下幾個方面來提高認(rèn)識。
　　首先463號文，希望緊急剎車政府公益性項目采取隱性舉債的方式。根據(jù)國發(fā)（2010）19號文的規(guī)定，對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)；對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。這意味著公益性項目的融資和運作將主要依靠政府財政渠道資金解決，而不是靠融資平臺本身。目前地方政府，包括投融資平臺通過各種形式的直接和間接融資，融資投入公益性項目的行為，在政策層面是得不到支持的。況且現(xiàn)階段，許多公開發(fā)行產(chǎn)品有可能已經(jīng)介入到政府債務(wù)“借新還舊”不良循環(huán)的鏈條之中，一些非銀行金融機構(gòu)通過運作，將社會資金間接進(jìn)入政府公益性項目（這種變通受托資產(chǎn)進(jìn)行投資的業(yè)務(wù)，也可以稱為中國式的“影子銀行”業(yè)務(wù)），他們對投融資平臺提供了另類支持，造成政府舉債更加隱蔽和不透明，因此，463號文此時踩下剎車，不僅希望各級地方政府能夠從源頭項目融資上，正本清源，遏制各類違法違規(guī)的融資行為。同時也希望對金融市場中各類服務(wù)機構(gòu)的后續(xù)運作帶來影響。
　　其次，希望遏制以政府公益性資產(chǎn)和無形資產(chǎn)變相做大投融資平臺的傾向。463號文件，在重申了19號文提出的學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司同時，特別加入了不得以政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園、儲備土地作為資產(chǎn)，注入投融資平臺，做大融資平臺資產(chǎn)規(guī)模的行為。一方面這將限制投融資平臺的資本擴張規(guī)模和擴張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權(quán)融資和債務(wù)融資的基礎(chǔ)條件；另一方面，也會對投融資平臺原有的融資能力和融資規(guī)模，帶來一定的限制作用。
　　第三，希望幫助地方政府解脫依賴土地財政的怪病。由于地方政府與中央財政在事權(quán)與財權(quán)方面的不匹配，造成各級地方政府不得不利用土地財政，進(jìn)行公益性項目的融資和建設(shè)。而463號文提出，地方各級政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲備機構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資；不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資的要求。這從根本指明了地方政府未來公益性項目融資和運作的方向，也是希望幫助地方政府盡快改變依賴土地財政，進(jìn)行城市建設(shè)和融資的情況。
　　當(dāng)然我們也注意到，該文件標(biāo)注為財預(yù)［2012］463號，是由財政部預(yù)算部門匯總成文后由四部委聯(lián)合發(fā)出。與19號文相比，在效力和實施方面也會存在一定的問題。一是當(dāng)前面臨政府換屆，經(jīng)濟金融政策和市場形勢的發(fā)展，仍然存在很大的不確定性，各地政府對各種違法違規(guī)的融資行為進(jìn)行清理和整改，不僅需要一定的時間，還需要在諸多的疑難雜癥目前痛下決心，因此這項工作實施的難度將是非常大。二是當(dāng)前正值一個新的財年開始，在地方政府需要編制2013年財政預(yù)算時出臺這個文件， 其指向性和目的性非常明顯，也希望為地方政府制定財政預(yù)算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府投融資平臺的高度重視，切實擔(dān)負(fù)起加強地方政府性債務(wù)管理、防范財政金融風(fēng)險的責(zé)任。